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1486호. 2018. 10. 17
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[풀뿌리 민주주의, 지방자치제도]
지방분권, 지방 자생력 높일 해답
민주화로 얻어낸 오늘날 지방자치
지방자치단체, 자생력 크게 부족
자치입법으로 탄생한 추크의 기적
[1481호] 2018년 05월 30일 (수) 14:36:23 전북대신문 press@jbnu.ac.kr

   

▲지방자치의 역사
1948년 대한민국 헌법에서 지방자치가 명시됐다. 이듬해인 1949년 최초의 지방자치법이 제정되면서 대한민국 지방자치의 역사가 시작됐다. 당시 지방자치단체는 광역자치단체와 기초자치단체로 나뉘었다. 광역자치단체에는 특별시와 도, 기초자치단체에는 시·읍·면이 속했다. 당시 구나 군은 현재와는 달리 기초자치단체로, 지방자치단체장 선거 없는 지방의회 선거를 실시했다. 한국 전쟁으로 인해 최초의 지방선거는 1952년에 실시됐다.


이후 1960년 4‧19 혁명이 일어나고 개헌을 통해 지방선거 대상이 지방자치단체장까지 확대됐다. 그러나 바로 이듬해인 1961년 5‧16 군사정변이 발생, ‘지방자치에 관한 임시조치법’이 제정돼 지방의회를 해산했다. 이는 지방자치단체를 명목상으로만 유지하고 실질적으로는 폐지한 결과였다. 이때부터 특별·직할시장, 도지사, 시장, 군수 등 각급 행정구역의 장을 모두 중앙정부에서 직접 임명하는 관선제가 실시됐다. 민주화운동이 한창이던 1987년 6월 항쟁으로 개헌이 이뤄지며 임시조치법은 폐지됐다. 개정 헌법에 따라 지방자치법이 부활해 1995년부터 지금의 지방자치제가 본격적으로 시작됐다. 이렇듯 지방자치의 확립은 우리나라 민주화의 역사와 함께해왔다.


▲지방자치의 한계, 개헌으로 극복해야
우리나라의 지방자치단체는 자생력이 크게 떨어지는 상황이다. 지난 2009년 기준 전국 230개 기초자치단체 중 61%인 140개 자치단체는 지방세 수입으로 인건비를 충당하지 못하고 있다. 전남 완도와 신안군 등 재정자립도가 6.4%에 그치는 자치단체도 있다. 자족성과 자립성이 떨어지는 자치단체는 중앙정부의 지원 없이는 지자체의 기본적인 유지관리기능조차 수행하기 어렵다. 중앙-지방간 권한배분에 있어서도 행정사무 기준으로 지방자치단체에서 수행하는 비중은 27%를 차지한다. 조세에서 지방세 비중은 21.2%에 불과하다.

 
최근 전북 지역에서도 지방자치 한계를 경험했다. 지난달 29일 전북도의회에서 열린 GM군산공장 폐쇄 대응 긴급 토론회에서 “중앙정부의 방침을 기다려야 한다”는 전북의 발언은 도민들의 공분을 샀다. 한국GM 군산공장 폐쇄 대응책을 두고 도내 정치권과 도민들은 전북의 능동적인 대응을 요구했으나 전북은 중앙정부의 지원을 기다릴 수밖에 없는 상황이었다. 전북이 내놓은 대책은 새만금 활성화를 통한 지역경제 회생이었으며 중앙정부에서 새만금 실사를 해야만 지원금이 나갈 수 있는 상황이었다.


▲개헌 등으로 난관 극복해야
이런 한계에 부딪힌 기존 지방자치제를 개선하려는 시도가 바로 지난 24일 국회 의결을 받지 못해 무산된 10차 개헌이었다. 개헌안에는 ‘국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로 정한다’, ‘지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다’ 등의 조항이 포함돼 있었다.


지방분권의 대표적인 성공사례는 바로 ‘추크의 기적’이다. 스위스의 소도시 추크는 1960년대만 해도 다른 지방의 도움을 받았으며 인구수 5만 명에 소득은 스위스 전체 평균을 한참 밑돌았다. 하지만 2015년 기준 추크는 기업체 3만개, 일자리 10만개, 주민 12만 명의 도시가 됐다. 지방정부가 법인·소득세 등의 세율을 대폭 낮추자 국내외 기업체들이 몰려들면서 지역 경제가 황금기를 맞은 것이다. 이에 전문가들은 개헌은 무산됐어도 지방분권을 위한 노력을 계속해야 한다고 지적하고 있다.


주연휘 기자 aquanee98@jbnu.ac.kr

김도원 기자 albert972@jbnu.ac.kr

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